Elementos de Progresividad Tributaria, una reflexión para diseñar Leyes de Ingreso Municipal efectivas.
Dra. Esmeralda Álvarez Ascencio
Nota del Editor
Este Artículo Entidad destaca la importancia con la que se deben conducir los gobiernos municipales para la elaboración del Proyecto de Iniciativa de Ley de Ingresos hacia el 2026, partiendo de tres aspectos importantes; a) de una adecuada planeación hacendaria, a través de un plan fiscal de mediano plazo; b) del apoyo de tecnologías disruptivas mandatados en los instrumentos de planeación del desarrollo municipal y c) del diseño de un instrumento normativo con elementos de progresividad tributaria.
CONTRIBUCIÓN
Los Gobiernos Municipales en la elaboración de su Ley de Ingresos 2026.
En México, los gobiernos municipales tienen una función importante que es elaborar su Proyecto de Iniciativa de Ley de Ingresos para cada ejercicio fiscal y someterla al Congreso Estatal para su aprobación; sin embargo, en dicho instrumento normativo, ocasionalmente se han encontrado errores comunes, tales como incrementos desmedidos en el impuesto predial, indefinición de la determinación de las cuotas por derechos y servicios de agua potable y alcantarillado y desactualización actuarial de la prospección de ingresos por pago de derechos como lo son: autorizaciones, permisos, licencias y concesiones.
Por tal motivo, este artículo pretende identificar áreas de oportunidad para que los gobiernos municipales elaboren una efectiva Ley de Ingresos con base en un Plan Fiscal de Mediano Plazo; y que los compromisos a asumir en materia de recaudación y fiscalización establecidos en los Planes de Desarrollo Municipal se apoyen de la Inteligencia Artificial, en adelante IA; esto a través de sus políticas, objetivos, estrategias, programas y líneas de acción. Las líneas de acción de un plan de desarrollo orientan a los programas, proyectos y acciones que se implementan en la política pública, por lo que estas líneas de acción es el apartado más específico para lograr esos compromisos asumidos de los gobiernos municipales, y es ahí donde de manera puntual se debe fortalecer estos planes ya sea para la implementación o para el desarrollo de estas tecnologías disruptivas. Además de lo anterior, otra temática importante es la inclusión de elementos de progresividad en el diseño de la Ley de Ingresos Municipal. A continuación, se enlistan estos principales aspectos que los gobiernos municipales podrían tomar en cuenta:
- Plan Fiscal de Mediano Plazo: Los gobiernos municipales deben contar con una herramienta de diagnóstico, prospección y programación financiera – fiscal que busque garantizar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo.
- Planes de Desarrollo Municipales: Los gobiernos municipales, deben diseñar y ejecutar planes de desarrollo; sin embargo, se debe establecer estipular en ellos como política pública la implementación de la Intelegencia Artificial; pues se considera que, con ayuda de esta tecnología disruptiva se fortalece la hacienda municipal al garantizar que aumenta la recaudación y fortalece la fiscalización.
- Ley de Ingresos con elementos de progresividad: Los gobiernos municipales pueden establecer contribuciones claras y que éstas contengan elementos de progresividad tributaria con el que se garantiza que quien tiene una mayor capacidad económica contribuirá más, logrando un reparto más equitativo en el pago de impuesto y una mejor recaudación.
Retos Fiscales de los Gobiernos Municipales.
Los gobiernos municipales deberían tomar medidas estratégicas para incrementar sus ingresos propios, lo anterior debido a los desafios fiscales que enfrentarán en los próximos años, como ajustes en el gasto público y la necesidad de incrementar los ingresos propios, coincidiendo con lo señalado por Esquivel (2024):
“Uno de los principales retos a los que se enfrentará la administración entrante es a tratar de hacer frente a estas tendencias que parecen ser de corte más estructural. Esto requerirá ajustes en el gasto o ajustes en los ingresos, ya sea por la vía de una mayor eficiencia recaudatoria, por mayores tasas impositivas, por la introducción de nuevos impuestos, o bien, por un rediseño de los impuestos y del arreglo institucional existente. De otra manera, las presiones crecientes del gasto se traducirán en un déficit más alto del que se requiere para mantener estable el cociente de deuda a PIB, lo que con el tiempo podría llevarnos a enfrentar la posibilidad de una degradación en nuestra calificación crediticia. Este reto podría ser el más importante al que deberá enfrentarse el país en los próximos años” (Esquivel, 2024: 6-7).
De lo anterior, se hace énfasis en lograr mayor eficiencia recaudatoria y fiscalizadora a través del rediseño de los impuestos de los gobiernos municipales, y a su vez, una vinculación directa con uno de los instrumentos normativos de mayor importancia para el municipio, como lo es su Ley de Ingresos Municipal.
Plan Fiscal de Mediano Plazo en los Gobiernos Municipales
Un Plan Fiscal de Mediano Plazo, es un documento que se puede realizar en los tres niveles de gobierno; sin embargo, se considera de mucha utilidad para los gobiernos municipales, pues respalda las proyecciones económicas y fiscales contenidas en sus leyes de ingresos.
Con un Plan Fiscal de Mediano Plazo para los gobiernos municipales, se hace referencia a un análisis de por lo menos dos ejercicios fiscal anteriores, así como de la elaboración de un diagnóstico de la situación actual presupuestaria y financiera del gobierno municipal, incluyendo las proyecciones económicas y fiscales (principales indicadores) del municipio, esto debe hacerse considerando hasta tres ejercicios fiscales posteriores.
Según el Ministerio de Hacienda, en Colombia:
El MFMP es una herramienta de programación financiera y fiscal que busca garantizar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo. El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) es un documento que enfatiza en los resultados y propósitos de la política fiscal. Allí se hace un recuento general de los hechos más importantes en materia de comportamiento de la actividad económica y fiscal del país en el año anterior. Presenta las estimaciones para el año que cursa y para las diez vigencias siguientes y muestra la consistencia de las cifras presupuestales con la meta de superávit primario y endeudamiento público y, en general, con las previsiones macroeconómicas./2
El objetivo general de estos Planes Fiscales de Mediano Plazo, es contar con un análisis del comportamiento de las principales variables financieras y fiscales, en este caso referente al municipio; así como su evolución en el tiempo que permita desarrollar un diagnóstico integral, para lo cual se deberá evaluar los datos y estadísticas para conocer el estado en que se encuentran las finanzas del municipio y diseñar estrategias para el fortalecimiento o corrección del deterioro financiero fiscal que se presente, acorde con su actual situación.
Por lo anterior, se debe emplear una metodología, que comprenda un análisis de las Cuentas Públicas Municipales de ejercicios anteriores; así mismo un análisis de las Leyes de Ingresos Municipales anteriores; Planes Municipales de Desarrollo, un análisis del Balance Fiscal; un análisis de los Ingresos y Egresos en el municipio; su respectivo Cálculo de Indicadores; una Evaluación del Presupuesto; un análisis de la Deuda Pública vigente; entre otros aspectos fundamentales (dependerá de las características del municipio) para realizar un diagnóstico integral (ver Figura No. 1).
Figura No. 1. Metodología para el Diagnóstico Integral de un Plan fiscal de Mediano Plazo.
La metodología señalada puede tener variaciones, dependiendo de las características y necesidades del municipio; sin embargo, partir de esta metodología es necesario para la conformación de un diagnóstico integral y que, a través de este, permita conocer la evolución en el tiempo y el estado en que se encuentran las finanzas públicas del municipio; de esta manera, diseñar estrategias para el fortalecimiento o corrección del deterioro financiero fiscal que se presente en el municipio.
Con esta valiosa herramienta, como lo es un Plan Fiscal de Mediano Plazo los gobiernos municipales presentarán una ley de ingresos más sólida en su elaboración para someterla a aprobación en el Congreso Estatal.
Planes de Desarrollo Estatales y Municipales
La IA/3 es una tecnología disruptiva conocida globalmente que puede ser de gran utilidad para los gobiernos municipales, en la recaudación de impuestos y derechos, así como en la fiscalización de los contribuyentes.
Se realizó un estudio recientemente en México, por el Instituto de Estudios en Gobierno y Finanzas Públicas, IEGFIP (2024), donde se revisaron 32 Planes Estatales de Desarrollo–o documentos equivalentes–para identificar en su contenido los planteamientos vertidos en materia de política de recaudación de ingresos propios y de fiscalización fiscal, así como la prioridad que las autoridades fiscales estatales han conferido a la adopción de tecnologías disruptivas y digitales para auxiliar al cumplimiento de los objetivos recaudatorios (IEGFIP, 2024:6). De acuerdo con este Instituto:
“De los 32 Planes Estatales de Desarrollo, siete (21.9% del total) establecen, de manera explícita, un aumento de ingresos propios a través de acciones de fiscalización fiscal más eficaces y eficientes. Entre los planes que incluyen este planteamiento, fue posible identificar solamente uno (3.1.% del total) que sugiere aplicar herramientas tecnológicas que apoyen en dicho propósito (IEGFIP, 2024:6)”.
Un punto destacado del análisis realizado por el IEGFIP (2024), respecto a los Planes Estatales de Desarrollo es que:
“Ninguno retoma el término Tecnología disruptiva, concepto que debe diferenciarse de las Tecnologías digitales, (…) no solamente es reducido el porcentaje de instrumentos de planeación estatal (56.3%) que plantean expresamente la adopción de herramientas digitales o tecnologías de información y comunicación como una vía para fortalecer las haciendas públicas, sino que, además, no reconocen instrumentos de mayor avance tecnológico de uso creciente a nivel global” (IEGFIP, 2024:8).
Derivado de lo anterior se observa que no existen elementos disruptivos en los Planes Estatales de Desarrollo, siendo que éstos se consideran instrumentos rectores de políticas públicas para contribuir en todos los niveles gubernamentales para la atención de las prioridades de desarrollo estatal.
Los Planes Municipales de Desarrollo, al igual que los planes estatales, presentan también un gran reto, éste sería incluir en ellos la implementación o el desarrollo de las tecnologías disruptivas, específicamente la IA, para mejorar la recaudación y fiscalización. Esto se debe observar a través de sus políticas, objetivos, estrategias, programas y líneas de acción. Estas líneas de acción es el apartado más específico de los planes, para que ahí de manera puntual se establezca la implementación o el desarrollo de estas tecnologías disruptivas. Otro aspecto importante de mencionar, es que los Planes Municipales de Desarrollo deberían estar alineados con los Planes Estatales de Desarrollo, y éstos a su vez con el Plan Nacional de Desarrollo; por lo que en el orden nacional, la IA ya se esta utilizando para fortalecer a la hacienda pública.
Un ejemplo de lo anterior es el Plan de Desarrollo Municipal 2021- 2024 en Zapopan Jalisco, donde se señala para el Tema de Desarrollo No. 5 Gobierno Eficiente. Trabajar con sentido de innovador, el problema central “la eficiencia gubernamental en Zapopan está afectada por las inadecuadas tecnologías de la información y comunicación, los insuficientes mecanismos de innovación pública y la desactualización de la normatividad que retardan la operación de los procesos de las diversas áreas del municipio y demeritan la atención eficiente en trámites, servicios y demandas ciudadanas”/4, en dicha redacción se observa que el problema actual son las inadecuadas tecnologías de la información y comunicación e insuficientes mecanismos de innovación pública en el gobierno municipal de Zapopan, limitándose a las tecnologías de la información y comunicación, por lo que no se hace mención a la implementación o desarrollo de las tecnologías disruptivas, como es el caso de la IA.
Así pues, es importante mencionar que para la implementación o desarrollo de estas tecnologías nuevas en los planes de desarrollo, depende de las características del municipio; pues si lo que se requiere es primeramente el desarrollo, son procesos de prueba y error donde el tiempo es un factor que se debe tener en cuenta; en cambio si el gobierno municipal ya tiene un proveedor de esta tecnología, es solo hacer el estudio necesario e implementarlo, por tal motivo, de acuerdo con las circunstancias municipales es como se establecería en las líneas de acción y estrategias del Plan Municipal de Desarrollo.
Ley de Ingresos con elementos de Progresividad Tributaria
Para fortalecer los ingresos propios, los gobiernos municipales tienen la potestad para presentar Leyes de Ingresos con elementos progresivos. Una Ley de Ingresos Municipal con elementos progresivos es relevante porque reduce la desigualdad en el municipio y ayuda potencialmente a enfrentar los desafíos que se presentan con el impacto de las recesiones económicas. Una Ley de Ingresos con estas características es justa porque establece tasas diferenciales, cuyo impacto se acrecenta cuando hay una mayor capacidad contributiva, y, por el contrario, decrece cuando dicha capacidad es menor. Los principales impuestos con tasas progresivas que se pueden intervenir en una Ley de Ingresos Municipal, generando impacto en la recaudación de ingresos propios son:
- El Impuesto Predial.
- El Impuesto de Adquisición de Inmuebles.
En caso del impuesto predial progresivo, se paga conforme a la capacidad económica de cada contribuyente, basado en los datos catastrales. Gran parte de la recaudación de predial se debe al traspaso de inmuebles, ya sea por compraventa, donación o herencia.
Para aumentar ingresos propios, se deben actualizar sus valores catastrales, reforzar e implementar el impuesto predial progresivo y mejorar la eficacia en la recaudación. Al implementar la progresividad en el impuesto predial, debe implementarse simultáneamente en el impuesto de adquisición de inmuebles.
Las tasas y elementos progresivos en una Ley de Ingresos Municipal son una efectiva opción constitucional, siempre que se respete el artículo 31 fracción IV Constitucional (proporcionalidad y equidad tributaria) y los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en adelante SCJN. La siguiente tesis aislada de la Primera Sala de la SCJN, establece que se debe justificar normativa y económicamente las estructuras de los rangos, es decir, cada cambio de nivel tributario.
La Primera Sala de la SCJN ha sostenido que para que exista un mecanismo de verdadera progresividad en las tarifas de las contribuciones es necesario que, además de establecerse una estructura de rangos, con cuotas y tasas aplicables sobre el límite inferior, se analice su efectividad con la aplicación de la tarifa y valorar si el aumento de la alícuota entre un renglón y otro es proporcional al del monto que conduce al cambio de renglón, de manera que la medición se haga con el comparativo del renglón superior, que es el parámetro para determinar el ascenso en el impacto tributario ante la aplicación de una tarifa progresiva.
Novena Época; Registro IUS: 171934; Instancia: Primera Sala; Tipo de tesis: aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo: XXVI, julio de 2007; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. CXXXVI/2007; Página: 270
Así mismo, el siguiente extracto de jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la SCJN, confirma que, si se usa la tasa progresiva o tasa fija en el caso del impuesto predial, cumple con los principios tributarios.
“(…) tratándose del impuesto predial, tanto la tasa fija como la tarifa progresiva son idóneas para obtener la cuota tributaria respectiva y, por ende, en ejercicio de su potestad tributaria el legislador puede establecer una u otra.”
“Novena Época; “Registro IUS: 165462; “Instancia: Segunda Sala; “Tipo de tesis: jurisprudencia; “Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; “Tomo: XXXI, enero de 2010; “Materia(s): Administrativa; “Tesis: 2a./J. 222/2009, Página: 301.”
Y respecto a la proporción de los incrementos en las tablas progresivas, según con la siguiente jurisprudencia emitida por el Pleno de los Tribunales Colegiados de Circuito, es claro que no hay necesidad de una prueba pericial, para la igualdad o desigualdad, sólo es menester realizar las operaciones correspondientes para la estructura de rangos.
“(…) si lo que se busca es conocer si hay incrementos desiguales o no proporcionales entre diversas cuotas fijas que prevén las tablas progresivas que gravan la propiedad y transmisión inmobiliaria, sólo es menester realizar las operaciones correspondientes para obtener a cuánto ascenderían los montos máximos a pagar y verificar cuánto incrementó hacia el mínimo del siguiente renglón (cuota fija) y hacer la comparativa entre todos los resultados, lo que hace innecesario el desahogo de una prueba pericial que ayude a dilucidar dicho aspecto.
Época: Décima Época; Registro: 2020106; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Publicación: viernes 14 de junio de 2019 10:20 h; Materia(s): (Constitucional); Tesis: PC. XXII. J/21 A (10a.)”
De esta manera se observa como área de oportunidad, para los gobiernos municipales que éstos puedan implementar un impuesto predial progresivo y simultáneamente establecer la progresividad en el impuesto de adquisición de inmuebles, y que lo contenga en sus leyes de ingresos, pues estas contribuciones progresivas como se observó anteriormente son constitucionales a la luz del artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás criterios jurisprudenciales. Cabe señalar que además de ser constitucional, el beneficio principal es el aumento de la recaudación en el municipio.
Es importante mencionar que se realizó un análisis por el Instituto de Estudios en Gobierno y Finanzas Públicas, IEGFIP (2023), donde se revisaron tres entidades federativas y sus municipios, los cuales implementaron el impuesto predial progresivo, la información analizada se tomó del Estado analítico de ingresos de los cierres anuales de la Cuenta Pública correspondiente a los ejercicios fiscales 2015 al 2022. En dicho estudio se observó que presentaron una tabla de progresividad y por tal motivo se identificó un aumento en su recaudación, siendo éstos Mérida, Yucatán; Zapopan, Jalisco; y Tijuana, Baja California (ver Imágenes No. 1, 2 y 3).
Gráfica No. 1. Municipio de Mérida, Yucatán.
Gráfica No. 2. Municipio de Zapopan, Jalisco.
Gráfica No. 3. Municipio de Tijuana, Baja California.
Otras debilidades en las Leyes de Ingresos Municipales
Algunas debilidades identificadas en las leyes de ingresos municipales son: incrementos desmedidos en el impuesto predial; indefinición de la determinación de las cuotas por servicios de agua potable y alcantarillado y desactualización actuarial de la prospección de ingresos por pago de derechos como lo son: autorizaciones, permisos, licencias y concesiones.
Así mismo, se ha observado ausencia de preceptos normativos para informar modificaciones a los predios, y de fechas que vinculen con las leyes de hacienda municipales; fundamentación adecuada para reducción o beneficios a los contribuyentes, así como fortalecimiento de documentación para acreditar los derechos; incluso correcta fundamentación para diferentes actos de adquisición de bienes; de igual manera, errores en técnica legislativa, por ejemplo, lo relacionado con la indefinición de las cuotas por agua potable y alcantarillado, donde se adicionan a sus Leyes de Ingresos ese concepto, y en un solo artículo buscan regular todo, lo que ha generado artículos de hasta diez páginas, lo que puede causar confusión e incertidumbre al contribuyente.
Finalmente se han observado leyes de ingresos municipales con una deficiente estructura normativa, donde no hay claridad o información precisa respecto a las disposiciones generales; autoridades fiscales; atribuciones de las autoridades fiscales; derechos de los contribuyentes; obligaciones de los contribuyentes; normas jurídicas supletorias; palabras claves; presupuesto de ingresos; información y transparencia; componentes de los ingresos tributarios y no tributarios; y disposiciones transitorias.
MENSAJE DEL AUTOR
El desarrollo, elaboración e implementación de un Plan Fiscal de Mediano Plazo; así como la implementación o desarrollo de la IA mandatada desde los instrumentos de planeación del desarrollo a través de políticas, objetivos, estrategias, programas y líneas de acción; y la inclusión de elementos de progresividad tributaria en algunas contribuciones municipales; vinculado de manera directa con la Ley de Ingresos Municipal, mejorara la recaudación de impuestos y derechos, así como la fiscalización de los contribuyentes. Considero que por los desafíos presupuestarios y financieros que enfrentarán en los proximos años los gobiernos municipales, es prioritario y oportuno reflexionar en lo estratégico con miras al ejercicio fiscal 2026 sobre la importancia de mejorar y evolucionar en la proporción de los ingresos propios en comparación con los ingresos totales presupuestarios, esto mediante una efectiva Ley de Ingresos Municipal con elementos de progresividad tributaria.
Contacto: www.iegfip.com y entidad@iegfip.com
REFERENCIAS
Esquivel, 2024, “Retos fiscales del nuevo gobierno”, México. Recuperado de
IEGFIP, 2023, “Estudios sobre: Ley de Ingresos Municipal con elementos progresivos”, México. Visto en https://iegfip.com/
IEGFIP, 2024, “Tecnología Disruptiva en las Administraciones Tributarias Estatales”, México. Recuperado de https://entidad.iegfip.com/wp-content/uploads/2024/07/2024.07.23-IEGFIP-ED-24-001.pdf
Plan Municipal de Desarrollo y Gobernanza del Municipio De Zapopan, Jalisco. 2021 – 2024. Recuperado de https://www.zapopan.gob.mx/wp-content/uploads/2022/06/Gaceta_Vol_XXIX_No_104_opt.pdf
SOBRE EL AUTOR
Esmeralda Alvarez Ascencio es Doctora en Estudios Fiscales con especialidad en Hacienda Pública y Maestra en Derecho Fiscal; en los dos posgrados becaria de Conahcyt. Así mismo, Maestra en Impuestos por la Universidad de Guadalajara (UdeG); con Máster en Fintech y Blockchain por el IEBS Business School y con Diplomado en Fintech por el ITAM. Abogada por la UdeG, titulada por excelencia académica. Autora de libros y artículos en materia fiscal y financiera. Especialista en la modernización del marco jurídico en la Hacienda Pública. Ha desarrollado Proyectos Legislativos; Tecnología Blockchain e Inteligencia Artificial; Fiscal; Digital; Fintech y Corporativo. Profesora Investigadora y miembro del Sistema Nacional de Investigadoras e Investigadores (SNII) Conahcyt. Es Consultora Senior en el Instituto de Estudios en Gobierno y Finanzas Públicas (IEGFIP).
- Alvarez Ascencio (esme.alvarezascencio@gmail.com). Consultora Senior en el Instituto de Estudios en Gobierno y Finanzas Públicas IEGFIP.
- Ministerio de Hacienda, Colombia (2024), recuperado en https://www.minhacienda.gov.co/, https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/oracle/webcenter/page/scopedMD/s6f23bd65_c2b3_4743_931d_82cd9ae97e11/Page7d62ee72_49f0_4de7_96c4_3d7de337f401.jspx?wc.contextURL=%252Fspaces%252FIRCEs
- Inteligencia Artificial, se refiere a la capacidad de un sistema para realizar tareas que normalmente requieren inteligencia humana.
- Plan Municipal de Desarrollo y Gobernanza del Municipio De Zapopan, Jalisco. 2021 – 2024, página 33.
